”可持续发展目标4”后基础教育目标会阻碍
撒哈拉以南非洲普及基础教育的目标吗？

Birger Fredriksen, Consultant, Washington DC (formerly World Bank)

birger.j.fredriksen@gmail.com

关键词：撒哈拉以南非洲；教育融资；“可持续发展目标”中关于后基础教育的目标；基本技能；非正式部门；经济增长；青年就业

摘要：对于大多数撒哈拉以南非洲国家（SSA）而言，面临的主要的挑战是在2030年普及基础教育（UBE）。总体而言，目前非洲各国有20％的孩子失学，预计到2030年学龄人口将增加三分之一。此外，鉴于到目前为止，非正式部门仍是工作岗位的主要来源，在这些部门工作的劳动力中大约有一半是文盲。对于这些非正式的部门而言，到2030年普及中等和高等教育的“可持续发展目标”并不是这些劳动力部门的真正需求。因此，如果着眼于实现这一目标，就可能会导致许多国家在2030年之前既不能达到普及基础教育的目标，也不能培养出经济高速增长所需要的拥有基本技能的人才。现在是该重新设置教育优先事项的时候了，这样才可以使更多的人从教育中获益。另一方面也要改变经济部门不能从教育经费（包括援助）的支出中获得任何帮助的处境。

我相信“可持续发展目标”将会产生积极的影响，尤其为了实现长远目标而关注当下必须采取的行动。不过在此我想提醒一下“可持续发展目标”对后基础教育雄心勃勃的发展规划，其呼吁“到2030年前，所有人、不分男女都平等地接受高水平的技术教育、职业教育和高等教育，甚至包括大学本科教育”是不现实的；而事实上，这样做可能会意味着到2030年，许多撒哈拉以南非洲国家甚至连普及基础教育的目标都没有实现，（这里定义的基础教育是指：小学、初中和青少年基本读写能力的培养）。对于大多数撒哈拉以南非洲国家而言，即使在实现普及小学教育这一目标的时间上也是一再变化，从最初的1980年（(agreed in 1961 in Addis Ababa）改为2000年（Jomtien 1990），然而又把时间延迟到了2015年（Dakar 2000），最后又这一目标实现的时间推迟到了2030年。

事实上，“可持续发展目标”中的后基础教育规划对绝大多数撒哈拉以南非洲国家来说要求过高了，但是其中的扫盲目标：“到2030年要求‘大部分成年人’拥有一定的识字和计算能力这一目标却远低于‘民教育目标’中规定的到2015年识字率增加50％”。然而不幸的是，撒哈拉以南非洲国家的脱盲人数增长的幅度并不大。这反映在衡量脱盲率的两个组成部分上：一是全面完成小学教育的情况，二是是否为那些未完成小学教育的人提供第二次接受教育的机会。尽管在进入小学接受教育的人数方面取得了令人瞩目的成就，但是能够完成小学教育的比例仍然维持在20世纪70年代的水平，大约只有60％。 此外，在接受完整的小学教育的人中仍有很大一部分学生完全或几乎没有任何识字能力。除此之外，在过去二十年中，只有很少的资金（包括援助）用于提供给人们接受第二次接受教育机会的课程上。因此，当撒哈拉以南非洲国家进入“可持续发展目标”时期时，面临的现状就是有2/5成人是文盲，而且还有1/5的孩子失学。

在两个方面，由于缺乏积极行动导致撒哈拉以南非洲国家的青少年文盲率居高不下。

这将会阻碍大多数可持续发展目标的实施。特别是在20世纪30年代，一是撒哈拉以南非洲国家仍有三分之一的劳动力是文盲；二是超过三分之一儿童的母亲是文盲。如下所述，三分之一的劳动力属于文盲这一现状将会对经济、社会发展包括青年就业产生严重的负面影响。三分之一儿童的母亲是文盲将使孩子的卫生和教育状况得不到保障，从而陷入人口阶层转型缓慢以及被边缘化的代际恶性循环中。综合来看，青少年文盲的这两个方面将会对全球有重大的影响，包括经济移民的增加。预计到2050年，撒哈拉以南非洲国家预计出生的人数将占全球总出生人口的38％，较2015年的25%有所增长。

至少有以下三个主要的相关原因来说明为什么在目前的撒哈拉以南非洲国家的背景下实施更高的后基础教育目标可能会减缓普及基础教育目标的开展：

首先，在2015-2030年期间，撒哈拉以南非洲国家比其他地区的教育经费增长要高得多。这需要在实现普及基础教育方面进行赶超、招收的学龄人口预计要增加三分之一（其他发展中地区将略有下降），并加大力度解决社会对后基础教育培养的需求。如下所述，调动所需的资金可能会比过的10-15年更为困难，现在的经济复苏、国民生产总值用于教育和增加教育援助的份额的增加导致其年度预算增长快得快（4-5％），高于80年代和90年代（约1％）。反过来，更加紧缩的预算将使国家在政治、经济上没有像以往那样优先考虑普及基础教育。 与那些支持后基础教育的群体相比，没有接受过基础教育的人在政治影上的响力要小得多。现在普及基础教育目标还远实现的情况下，呼吁普遍接受后基础教育的呼声却得到了加强。

第二，过去十年经济增长率只占教育预算增长的三分之二。未来十年，经济增长情况有可能成为教育预算的一个更重要的决定因素：撒哈拉以南非洲国家在公共教育方面的比例（2014年17％）已经超过了发展中国家的平均水平。此外，近年来对非教育援助在全球范围内停滞不前，撒哈拉以南非洲国家在基础教育援助中的份额急剧下降（从2002-03年的49％降至2014年的28％）。即使教育委员会要求增加对撒哈拉以南非洲国家的援助，也不能取代强大的人均经济增长。国际货币基金组织2016年10月经济展望估计，2004年至2008年人均国内生产总值年均增长4.1％，2009年至2014年为2.6％，2015年为0.9％。预计2016年将下降0.9％，2017年增幅为0.5%。如果2015-2017年间人均增长停滞不前，将在2017年以后持续数年，满足迅速增长的教育经费需求的空间可能会比2000 -2015年期间更为有限。

要在短期内解决经济放缓的问题并不容易。除了商品繁荣期的结束之外，经济放缓还受到由于二元经济体的经济转型所造成的严重的结构性限制，这包括：80％以上的劳动力在非正式部门从事低生产率活动；经济增长受到该行业的生产力提高以及制造业基础设施差；长期的电力短缺；融资困难；劳动力培训不足、气候变化以及在许多情况下不稳定因素增加等的影响。为了解决这些问题需要地区和全球范围内的共同努力。但是如何提高非正式部门劳动力的技能则完全依赖各国政府。

第三，为了惠及更多的群体以及改变很多经济部门并没有从教育经费支出（包括援助）中获得任何的帮助，现在是到了重新考虑教育优先事项的时候了。在很多撒哈拉以南非洲国家，80-90％的劳动力在非正式部门工作，而这些人中有一半人是文盲。这不仅导致生产力率低下而且还制约了人们接受培训和向生产力更先进的部门工作的能力。过去三十年，制造行业吸收的就业人口数量约占总就业人口的6％，而且这一情况一致停滞不前，大多数青少年最后仍然去非正式化的农场和家庭作坊工作，因为他们对学历不作任何要求。

当然，各国必须大力培养高中和高等教育人才，以满足国家发展的需要。然而，这种接受高中和高等教育培养的技能人才在劳动力市场上的就业面非常狭窄，而且在未来几十年内公共支出都不会大规模地资助人们普遍接受高中、特别是高等教育。相反，教育和培训的预算分配应该以教育委员会（2016）要求的“进步普及化”为导向，这意味着公共支出必须在实现了普及基础教育的基础上，才能考虑优先使用于援助后基础教育的发展，否则可能会导致超出国家发展需要合理的范围。

以加纳这个国家为例子，高等教育毛入学率达到了16％（为撒哈拉以南非洲国家平均数的两倍），每年约有25万名高校毕业生，但是到现代部门就业的人数不到2％（Ansu，2013）。

实现普及基础教育是一个任何国家都不能“跨越”的阶段。撒哈拉以南地区内的非洲国家和该地区以外的国家都成功地提供了有用的经验和教训，那就是技能发展顺序应该从低水平向中级和高级技能逐步转变来应对不断变化的劳动力市场需求。值得一提的是，亚洲近三十年的快速增长在很大程度上得益于高质量的基础教育技能的教学，并且经常性的在职培训对此进行了补充。这些基本技能是提高生产力、维系生计、适应新技术、成为优秀父母和公民的核心竞争力的先决条件。这些国家为农村地区的小学和初中投入了大量资金，使这些地方成为青少年进入现代化建设的实验室。

总而言之，为了促进实现经济转型所需要的持续、共享的人均经济增长，各撒哈拉以南非洲国家政府不但必须确保向那些不断增加但目前数量仍然很少的现代化部门培养掌握先进技术的人才，而且与过去相比更要向那些在非正式部门工作的、数量巨大的年轻人提供培训，提高他们的技能。这将不仅有助于提高他们目前工作的生产力，而且还有助于促使他们进入价值链更高、更有创造力的工作岗位。这样做，除了创造出对青少年至关重要的就业岗位外，提高生产力也是实现农业收益、农村收入和粮食安全等关键发展目标的先决条件。联合国教科文组织在2016年的《全球教育监测报告》中指出：在中国，“与其他经济部门的增长相比，估计1980年至2011年农业增长对于贫困的减少的贡献的效率是其他的三倍还多。在对其他发展中地区的研究中也发现了类似的结果 （联合国教科文组织，2016年：45-46），其中在撒哈拉以南的非洲的一些国家这一数字为3-4倍。

参考文献：

Ansu, Y. (2013).“Skills Development for Economic Transformation”inThe Africa Transformation Report,ACET, Accra.

Education Commission (2016).The Learning Generation. Investing  in Education for a Changing World.A Report by the International Commissionon Financing Global Education Opportunity. http://report.educationcommission.org/

UNESCO (2016).Education for People and Planet:Creating Sustainable Futures for All.Global Education Monitoring Report. Paris: UNESCO.